Конституционный кризис 1993 г. и новая Конституция

Конфликт вырос не из личной вражды, а из двойственности самой системы власти. Россия жила по Конституции РСФСР 1978 года, которую к тому времени многократно изменили. По ней высшим органом государственной власти был Съезд народных депутатов, который мог «принять к рассмотрению любой вопрос» — то есть обладал неограниченной компетенцией. Одновременно в 1991 г. был учреждён пост Президента как главы исполнительной власти, всенародно избираемого. Получилось два центра, каждый из которых считал себя высшим. Пока продолжалась борьба с союзным центром, они действовали вместе; как только начались реформы, разошлись. Съезд и Верховный Совет вместе со своим председателем и вице-президентом выступали против «шоковой терапии» и требовали смены правительства; президент Б. Н. Ельцин настаивал на продолжении курса и на новой Конституции, которая закрепила бы сильную президентскую власть. Хроника: в декабре 1992 г. Съезд добился отставки Гайдара; в апреле 1993 г. прошёл референдум («да — да — нет — да»), на котором большинство поддержало и президента, и курс реформ, но за досрочные выборы обеих ветвей высказалось недостаточно голосов — тупик не разрешился. 21 сентября 1993 г. Ельцин издал Указ № 1400 о прекращении деятельности Съезда и Верховного Совета и о выборах в новый парламент. Конституционный суд признал указ основанием для отрешения президента; Верховный Совет привёл к присяге вице-президента как исполняющего обязанности президента. 3–4 октября 1993 г. противостояние перешло в вооружённое: сторонники Верховного Совета попытались захватить мэрию и телецентр «Останкино», в ответ по зданию парламента был открыт огонь из танков, здание занято, руководители арестованы. Погибли, по официальным данным, около 150 человек. Вывод, который нужен в развёрнутом ответе: кризис 1993 г. — это конфликт двух источников легитимности, не разрешимый в рамках старого Основного закона. Победа президента предопределила характер новой Конституции.

Форма правления. Республика смешанного, президентско-парламентского типа, но с очень сильным президентом. Президент не входит формально ни в одну из трёх ветвей власти, а стоит над ними как гарант Конституции: он определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает с согласия Думы председателя правительства, может распустить Думу, издаёт указы, является верховным главнокомандующим. Парламент — Федеральное Собрание из двух палат: — Государственная дума (450 депутатов, избираются) принимает федеральные законы; — Совет Федерации (по два представителя от каждого субъекта) одобряет законы, утверждает изменение границ, назначает судей высших судов и Генерального прокурора, даёт согласие на использование армии за рубежом. Судебная власть: Конституционный суд (проверяет законы на соответствие Конституции), Верховный суд. Федеративное устройство: субъекты равноправны, но разного типа — республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В 1990-е реальная самостоятельность регионов была очень велика: многие приняли конституции, противоречившие федеральной, а Татарстан и ряд других подписали с центром особые договоры о разграничении полномочий. Права и свободы перечислены во второй главе и объявлены непосредственно действующими; изменить эту главу обычным законом нельзя — нужно созывать Конституционное Собрание. Типичная ловушка: Конституция 1993 г. не отменила разделение властей и не сделала президента монархом — она закрепила сильную президентскую власть при сохранении выборного парламента и независимого суда. И вторая ловушка: дата 12 декабря 1993 — это одновременно и принятие Конституции, и выборы в первую Государственную думу.

Кризис 1993 года обычно объясняют характерами политиков. Это самое слабое объяснение. Настоящая причина — в устройстве власти, которое досталось России по наследству и не могло работать. До декабря 1993 г. страна жила по Конституции РСФСР 1978 года, в которую за 1989–1992 гг. внесли больше трёхсот поправок. От советского текста в ней осталась формула: высшим органом государственной власти является Съезд народных депутатов, и он «правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос». Между съездами работал Верховный Совет. При этом в 1991 г. в ту же конституцию вписали новый институт — всенародно избранного Президента, который тоже получал мандат прямо от народа. Получилось два органа, каждый из которых имел законное право считать себя высшим. Пока цель была общая — уйти от союзного центра, — противоречие не мешало. Как только появился предмет спора (реформы), оно сработало: любое решение президента Съезд мог отменить поправкой к конституции, а поправки принимались тем же Съездом двумя третями голосов. Юристы называют такую ситуацию конфликтом двух легитимностей: спорят не правый с неправым, а законный с законным. Дальше события шли по нарастающей. Ноябрь 1991 — V Съезд даёт президенту особые полномочия на год для проведения реформ. Декабрь 1992 — VII Съезд отказывается утвердить Е. Т. Гайдара председателем правительства, компромиссной фигурой становится В. С. Черномырдин. Март 1993 — попытка отрешить президента от должности, до нужных двух третей голосов не хватило. 25 апреля 1993 — референдум, вошедший в память формулой «да — да — нет — да»: избирателей спросили о доверии президенту, об одобрении его социально-экономической политики и о досрочных выборах президента и депутатов. Большинство поддержало президента и его курс, но юридического выхода из тупика референдум не дал: досрочных выборов он не назначил. Вот и причинно-следственная цепочка целиком: советская конструкция власти + всенародно избранный президент → два законных «высших органа» → неразрешимый спор о реформах → попытка разрубить узел силой и новая конституция. Без первого звена третье и четвёртое непонятны.

21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Его смысловое ядро — распоряжение «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации». Указ назначал выборы в новый двухпалатный парламент — Федеральное Собрание — на 11–12 декабря 1993 г. Ответ последовал в тот же день и был таким же юридическим. Конституционный Суд под председательством В. Д. Зорькина заключил, что указ не соответствует действующей конституции и служит основанием для отрешения президента от должности. Верховный Совет объявил о прекращении полномочий президента и привёл к присяге вице-президента А. В. Руцкого; председателем Верховного Совета был Р. И. Хасбулатов. Дальше две недели двоевластия: депутаты остались в здании Верховного Совета — Белом доме, которое было отключено от связи и электричества и оцеплено. 3 октября сторонники Верховного Совета прорвали оцепление и попытались захватить мэрию и телецентр «Останкино». 4 октября в Москву были введены войска, по Белому дому вели огонь танки, здание было взято, руководители Верховного Совета арестованы (в феврале 1994 г. Государственная дума объявила по этим событиям амнистию). Как работать с таким документом в заданиях 13–14. Во-первых, вид акта: «указ» — акт одного человека, и уже это показывает, что решение принято в обход парламента. Во-вторых, слово «прервать»: оно выбрано вместо «распустить» не случайно — распускать Съезд президент права не имел, а «прервать осуществление функций» звучало мягче. В-третьих, дата 21 сентября 1993 г. — по ней узнают документ, даже если фамилий в отрывке нет.

12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по проекту конституции и одновременно выборы в Государственную думу первого созыва. Конституция была принята и вступила в силу со дня опубликования — 25 декабря 1993 г. Её первые статьи — самый цитируемый в заданиях текст новейшей истории, и несколько формулировок стоит держать в памяти дословно. Статья 1, часть 1: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Четыре характеристики государства в одном предложении — по ним и строят вопросы. Статья 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Сравните с советскими конституциями, где на первом месте стояли общество, строй и труд: здесь перевёрнут сам порядок ценностей. Статья 3, часть 1: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Статья 10: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В Конституции 1977 года такого принципа не было вовсе — там власть считалась единой и принадлежала Советам. Статья 13, часть 2: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Это прямой ответ на статью 6 советской Конституции 1977 г. о руководящей роли партии. Статья 80, часть 1: «Президент Российской Федерации является главой государства». Обратите внимание: не «глава исполнительной власти». Президент по Конституции 1993 г. стоит над тремя ветвями и обеспечивает их согласованную работу — отсюда споры о том, какая это республика. Ещё два адреса, которые надо помнить: статья 94 — «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации»; статья 110, часть 1 — «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Сравнение основных законов разных эпох — благодарный сюжет: видно не набор статей, а смену представления о том, откуда власть берётся. Основные государственные законы 1906 г. появились после Манифеста 17 октября и создали в России первый парламент. Но источник власти остался прежним: за императором сохранялась «верховная самодержавная власть», без его утверждения закон не действовал, а знаменитая статья 87 позволяла в перерывах между сессиями Думы издавать указы, имеющие силу закона. Дума ограничивала монарха, но не заменяла его как источник власти. Конституция СССР 1977 г. объявляла источником власти народ и Советы, однако рядом стояла статья 6: КПСС — «руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы». Формально высшим органом был Верховный Совет, реально решения готовились в партийном аппарате. Разделения властей не предусматривалось принципиально: считалось, что оно нужно там, где общество расколото на классы. Конституция 1993 г. разводит всё это по-другому: единственный источник власти — народ (ст. 3), власть разделена на три самостоятельные ветви (ст. 10), обязательная идеология запрещена (ст. 13), признаётся и защищается частная собственность, в том числе на землю. Одновременно у президента очень широкие полномочия — и именно поэтому форму правления называют то президентской, то смешанной (полупрезидентской) республикой: правительство назначает президент, но с согласия Думы, и перед Думой оно тоже отвечает. Готовая формулировка для сравнения: «И Основные законы 1906 г., и Конституция 1993 г. учреждали выборный законодательный орган, однако в 1906 г. источником власти оставался император, сохранявший верховную самодержавную власть, а по Конституции 1993 г. единственным источником власти признан многонациональный народ, а власть разделена на три самостоятельные ветви».

Это редкий случай, когда обе стороны спора не оспаривают ход событий. Расхождение — в том, что считать законным, когда сталкиваются два законных органа. Аргументы в защиту действий президента. Съезд и Верховный Совет блокировали правительственный курс, при этом сами были избраны ещё в 1990 году, до распада СССР, по правилам другой страны. Апрельский референдум 1993 г. показал поддержку президента и его курса, но не дал механизма выхода. Конституция 1978 г. с тремя сотнями поправок стала внутренне противоречивой и не позволяла разрешить конфликт мирно. Свою версию событий Б. Н. Ельцин изложил в книге «Записки президента» (1994). Аргументы критиков. Указ № 1400 противоречил действовавшей конституции — и это не мнение, а заключение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. Роспуск парламента силой создал прецедент: конфликт решается не судом и не выборами, а войсками. Новая конституция принималась в условиях, когда одна из сторон спора уже была устранена, и получила заметный перевес в пользу президентской власти. Как этот спор ведут историки. Политическую механику 1990-х разбирают В. В. Согрин в «Политической истории современной России» и Р. Г. Пихоя в многотомнике «Москва. Кремль. Власть»; там же собраны документы обеих сторон. Общее место историографии: кризис 1993 г. — не случайность и не заговор, а разрешение противоречия, заложенного в самой переходной конструкции власти 1991–1993 годов. Что с этим делать на экзамене. В задании 22 у вас просят подтвердить или опровергнуть данную точку зрения. Значит, нужны не эмоции, а факты с датами: заключение Конституционного Суда, результаты апрельского референдума, дата избрания Съезда (1990), декабрьское голосование по конституции. Одно предложение — один факт — одно объяснение, почему он работает на тезис.

Возьмём типовую конструкцию задания 5 (события и участники) на материале 1993 года и пройдём её вслух. Условие. Требуется соотнести события с участниками: (А) издание указа о поэтапной конституционной реформе; (Б) заключение о несоответствии этого указа Конституции; (В) исполнение обязанностей президента по решению Верховного Совета. Шаг 1. Определяем год по одному якорю. «Поэтапная конституционная реформа» — формула из указа № 1400, значит осень 1993 г. Всё задание внутри одного года, можно не искать другие эпохи. Шаг 2. Разносим роли по должностям, а не по фамилиям. Указ издаёт президент — Б. Н. Ельцин. Заключение о соответствии Конституции даёт только Конституционный Суд — его председатель В. Д. Зорькин. Исполняющим обязанности президента Верховный Совет объявил вице-президента — А. В. Руцкого. Привычка идти от должности спасает: фамилии путаются, компетенции — нет. Шаг 3. Проверяем ловушку. В списке участников почти наверняка окажется Р. И. Хасбулатов: он председатель Верховного Совета, а не исполняющий обязанности президента. Различить их — и есть проверяемое умение. Ответ и вывод. А — Ельцин, Б — Зорькин, В — Руцкой. Общий приём: в заданиях по новейшей истории сначала ставьте год, потом орган, и только последним шагом — фамилию. В обратном порядке ошибаются чаще всего.

Обычно урок кончается принятием Конституции. Но в тот же день прошли и первые выборы в новую Думу, и их итог не менее важен: он показал, чем расплатились за победу. Что именно решалось. Голосование 12 декабря 1993 г. было двойным: всенародное голосование по проекту Конституции и выборы в Государственную думу по смешанной системе — половина по партийным спискам, половина по округам. Конституцию поддержало около 58 % при явке чуть выше половины избирателей; этой явки едва хватило, чтобы голосование состоялось, и противники ещё долго ставили её под сомнение. Итог выборов. Первое место по партийным спискам заняла не партия власти, а ЛДПР В. В. Жириновского — почти 23 %. Проправительственный «Выбор России» Е. Т. Гайдара оказался вторым, третьей стала КПРФ. Прямая трансляция подсчёта вошла в историю фразой ведущего: «Россия, ты одурела». Причина проста и без неё ответ неполон: за реформы платили обнищанием, и избиратель проголосовал за тех, кто говорил об этом громче. Что из этого вышло. Дума получилась оппозиционной президенту, и первым же крупным решением, в феврале 1994 г., объявила амнистию участникам событий августа 1991 и октября 1993 гг. — вопреки прямому возражению президента. Из тюрьмы вышли и Р. И. Хасбулатов с А. В. Руцким, и члены ГКЧП. Ответом стал Договор об общественном согласии (апрель 1994) — попытка договориться там, где конституционных рычагов не хватало. Вывод, который стоит назвать. Конституция дала президенту сильные полномочия, и именно поэтому оппозиционный парламент не смог заблокировать курс. Но она не устранила раскол в обществе: он просто переместился с улицы в зал заседаний. Для задания 22 это готовый довод против тезиса, что кризис 1993 года «разрешил противостояние».